Zona franca uruguaya: qué se exige realmente para instalar un hub de operación

Resumen ejecutivo

La zona franca uruguaya suele presentarse como un domicilio que exonera. No lo es. La Ley n.º 15.921/1987 exonera al usuario de todo tributo nacional, pero la reforma de 2017 y su decreto reglamentario convirtieron la condición de usuario en algo que se obtiene y se mantiene — mediante empleo directo en la zona, personal a tiempo completo acorde con la actividad que genera el ingreso, costos efectivamente incurridos allí y domicilio fiscal en territorio franco. El mismo artículo que fija esas condiciones para autorizar el contrato las repite, palabra por palabra, como causal de revocación. Quien arma la estructura como domicilio lo descubre en la primera declaración jurada bienal.

Contexto regulatorio

El régimen nace con la Ley n.º 15.921, de 17 de diciembre de 1987. La Ley n.º 19.566, de 8 de diciembre de 2017, la modificó sustancialmente, y la reglamentación consolidada está en el Decreto n.º 309/018, de 27 de septiembre de 2018 — cuyos artículos 32 y 37 fueron a su vez modificados por el Decreto n.º 405/018, de 6 de diciembre de 2018, dos meses después. La velocidad de esa corrección dice algo sobre el punto que trata: la definición de "realizar actividad en la zona franca".

El artículo 1.º del decreto declara los objetivos del régimen: promover la inversión, diversificar la matriz productiva, generar empleo, incrementar las capacidades de la mano de obra nacional, aumentar el valor agregado nacional e impulsar actividades de alto contenido tecnológico. No es preámbulo decorativo. El artículo 32 condiciona la autorización del contrato a que la actividad contribuya a esos objetivos, y es a la luz de ellos que el Área Zonas Francas evalúa cada solicitud.

La zona franca es un área delimitada y cercada perimetralmente, de modo de garantizar su aislamiento del resto del territorio nacional, y constituye zona primaria aduanera (artículos 2.º y 3.º).

Análisis

La prueba de sustancia del artículo 32

La autorización del contrato de usuario — directo o indirecto — depende de que la actividad cumpla, simultáneamente, tres condiciones mínimas:

Generar empleo directo en la zona franca, adecuado en relación con los activos, riesgos y funciones contenidos en el contrato y en el Proyecto de Inversión, incluido el Plan de Negocios.

Realizar la actividad en la zona franca. Aquí está el núcleo, en la redacción dada por el Decreto n.º 405/018: se considera que la empresa desarrolla sus actividades en la zona cuando emplea a tiempo completo recursos humanos en número acorde a las actividades sustantivas generadoras de ingresos, calificados y remunerados adecuadamente, utilizando las instalaciones provistas por el desarrollador o el usuario directo, y cuando el monto de los gastos y costos directos incurridos en la zona es adecuado a dichas actividades, en atención a los activos, riesgos y funciones.

Tener domicilio fiscal en la zona franca.

Obsérvese la construcción. No hay número mínimo de empleados ni piso de inversión de aplicación general. El criterio es de adecuación: la estructura debe ser proporcional a lo que afirma hacer. Una empresa que declara centralizar la propiedad intelectual de una operación internacional y registra dos personas a tiempo parcial tendrá dificultades para sostener que las funciones y los riesgos descritos en el contrato residen allí.

La simetría entre autorizar y revocar

El artículo 37 enumera las causales de revocación de la autorización — y repite las tres condiciones del artículo 32 con idéntica redacción. Autorización y revocación miden exactamente lo mismo.

Esto tiene una consecuencia práctica que suele pasar inadvertida: la prueba no es de entrada. Es permanente. Y la verificación está institucionalizada por el artículo 36, que obliga a todo usuario, directo o indirecto, a presentar declaración jurada cada dos años ante el Área Zonas Francas, informando nivel y calidad de los recursos humanos empleados en la zona, inversiones en activo fijo, ingresos percibidos y detalle de las actividades realizadas.

Son los mismos elementos de la prueba de sustancia. La declaración bienal es el instrumento de medición.

Los límites de actuación

El artículo 14 es lo que más sorprende a quien llega esperando usar la zona franca como base para operar en Uruguay. No sirve a eso.

Personal y plazos

La Ley n.º 15.921 exige que al menos el 75% del personal sea de ciudadanos uruguayos. Quien pretenda superar el 25% de extranjeros debe solicitar autorización al Área Zonas Francas, con fundamento; para actividades de servicios, se admite solicitar hasta el 50% de personal extranjero por todo el plazo del contrato, previa evaluación del Ministerio de Economía y Finanzas — y, si no hay pronunciamiento en 60 días, la solicitud se tiene por aprobada (art. 45).

Los contratos de usuario directo tienen plazo de 15 años para actividad industrial y 10 años para actividad comercial y de servicios. Son posibles plazos mayores cuando la empresa proyecte, fuera del Área Metropolitana, más de 50 empleados o inversión superior a UI 20.000.000; dentro del Área Metropolitana, más de 100 empleados o inversión superior a UI 40.000.000 (arts. 34 y 35). Área Metropolitana, a estos efectos, es el radio de 40 km desde el km 0 de Montevideo.

Las prórrogas exigen solicitud fundada con al menos 120 días de antelación, habiendo transcurrido como mínimo el 85% del plazo vigente (art. 31).

El tratamiento tributario, con sus excepciones

El artículo 19 de la Ley n.º 15.921 exonera a los usuarios de todo tributo nacional. El artículo 20 trae las excepciones, y son relevantes:

Las contribuciones especiales de seguridad social no están comprendidas en la exoneración.

Los dividendos o utilidades acreditados o pagados a personas físicas o jurídicas domiciliadas en el exterior no están exonerados cuando se hallen gravados en el país del domicilio del titular y exista allí crédito fiscal por el impuesto abonado en la República. La excepción es condicional: depende del tratamiento en el país del socio. Leer esta regla en forma aislada, sin mirar la legislación del otro lado, produce una conclusión equivocada.

Los extranjeros que presten servicios personales en zona franca y estén excluidos del régimen del Banco de Previsión Social pueden optar por tributar sus rentas del trabajo por el Impuesto a las Rentas de los No Residentes.

Aplicación al sector de nutracéuticos

Para una operación de nutracéuticos que evalúa Uruguay como hub de propiedad intelectual, licenciamiento o centralización regional, tres puntos merecen atención particular.

La zona franca no dispensa la autorización sectorial. El artículo 12 del decreto es explícito: salvo disposición en contrario, la instalación y realización de actividades en zona franca quedan sometidas al régimen general y particular que las leyes del país establecen para dichas actividades. Cuando la norma exija autorización para funcionar o el cumplimiento de requisitos, no se autoriza el contrato sin acreditarlo. Se admite autorización provisoria solo a efectos de la instalación, con plazo para acreditar — y, vencido el plazo sin acreditación, la autorización queda revocada de pleno derecho. Producto sujeto a registro sanitario sigue sujeto a registro sanitario.

El objeto social debe ser único y exclusivo. El artículo 39 exige que la persona jurídica usuaria tenga por objeto único y exclusivo la realización de las actividades de naturaleza sustantiva previstas en la ley. Eso impide que la entidad acumule funciones — la holding que además licencia, además factura y además tiene participaciones no cabe en este diseño.

La estructura debe ser proporcional al ingreso que se le atribuye. Centralizar la facturación internacional de una operación de respuesta directa en una entidad con equipo mínimo es, precisamente, lo que el artículo 32 fue rediseñado para alcanzar — y lo que la declaración bienal del artículo 36 verifica. El régimen sigue siendo competitivo para quien efectivamente opera desde allí. Dejó de ser un domicilio.

Riesgos y puntos de atención

La sustancia es condición permanente, no requisito de entrada. La revocación del artículo 37 mide lo mismo que la autorización del artículo 32, y la declaración bienal es el mecanismo de verificación. Una estructura armada para pasar una vez no sobrevive al segundo ciclo.

El criterio es de adecuación, no de número. La ausencia de piso legal de empleados o inversión corta en ambos sentidos: no hay un mínimo que cumplir, pero tampoco hay puerto seguro. La proporcionalidad se evalúa caso por caso, contra los activos, riesgos y funciones que el propio contribuyente describió en el Plan de Negocios. El documento que presenta es la vara con que será medido.

La exoneración de dividendos es condicional y depende de la otra jurisdicción. El artículo 20 solo desplaza la exoneración cuando hay tributación y crédito fiscal en el país de domicilio del titular. Para un socio residente en Brasil, el análisis no termina en Uruguay: hay que leer en conjunto el régimen brasileño de tributación de controladas en el exterior, y el resultado puede diferir bastante de lo que sugiere la ley uruguaya por sí sola.

Operar en Uruguay desde la zona franca está vedado como regla. Las excepciones de los artículos 15 y 16 son estrechas, dependen de autorización previa y son fiscalizadas. Cualquier discordancia entre la información aportada y la realidad constatada deja sin efecto la autorización.

Costo de mantenimiento. Contrato con el desarrollador, personal a tiempo completo en la zona, contabilidad local, declaración jurada bienal y asesoría. Por debajo de cierta escala de operación, el costo consume el beneficio.

La aplicación al caso concreto exige confirmación con asesoría local en la jurisdicción. Este texto se funda en el texto oficial de la norma uruguaya; la práctica del Área Zonas Francas al evaluar la proporcionalidad no está en el texto, y es lo que decide solicitudes concretas.

Referencias