Zona Franca uruguaia: o que de fato é exigido para instalar um hub de operação

Resumo executivo

A zona franca uruguaia é frequentemente apresentada como um endereço que isenta. Não é. A Lei nº 15.921/1987 isenta o usuário de todo tributo nacional, mas a reforma de 2017 e seu decreto regulamentador transformaram a condição de usuário em algo que se conquista e se mantém — mediante emprego direto na zona, pessoal em tempo integral compatível com a atividade que gera a receita, custos efetivamente incorridos ali dentro e domicílio fiscal no território franco. O mesmo artigo que define essas condições para autorizar o contrato as repete, palavra por palavra, como hipótese de revogação. Quem monta a estrutura como endereço descobre isso na primeira declaração juramentada bienal.

Contexto regulatório

O regime nasce com a Lei nº 15.921, de 17 de dezembro de 1987. A Lei nº 19.566, de 8 de dezembro de 2017, alterou-a substancialmente, e a regulamentação consolidada está no Decreto nº 309/018, de 27 de setembro de 2018 — cujos artigos 32 e 37 foram, por sua vez, alterados pelo Decreto nº 405/018, de 6 de dezembro de 2018, dois meses depois. A velocidade dessa correção diz algo sobre o ponto que ela trata: a definição de "realizar atividade na zona franca".

O artigo 1º do decreto declara os objetivos do regime: promover investimento, diversificar a matriz produtiva, gerar emprego, elevar a capacitação da mão de obra nacional, aumentar o valor agregado nacional e impulsionar atividades de alto conteúdo tecnológico. Isso não é preâmbulo decorativo. O artigo 32 condiciona a autorização do contrato a que a atividade contribua para esses objetivos, e é à luz deles que a Área Zonas Francas avalia cada pedido.

A zona franca é área delimitada e cercada em seu perímetro, de modo a garantir o isolamento em relação ao resto do território nacional, e constitui zona primária aduaneira (artigos 2º e 3º).

Análise

O teste de substância do artigo 32

A autorização do contrato de usuário — direto ou indireto — depende de a atividade cumprir, simultaneamente, três condições mínimas:

Gerar emprego direto na zona franca, adequado em relação aos ativos, riscos e funções descritos no contrato e no Projeto de Investimento, incluído o Plano de Negócios.

Realizar a atividade na zona franca. Aqui está o núcleo, na redação dada pelo Decreto nº 405/018: considera-se que a empresa desenvolve suas atividades na zona quando emprega em tempo integral recursos humanos em número compatível com as atividades substantivas geradoras de receita, qualificados e adequadamente remunerados, utilizando as instalações providas pelo desenvolvedor ou pelo usuário direto, e quando o montante de gastos e custos diretos incorridos na zona é adequado a essas atividades, considerados os ativos, riscos e funções.

Ter domicílio fiscal na zona franca.

Note a construção. Não há número mínimo de empregados nem piso de investimento aplicável de forma geral. O critério é de adequação: a estrutura precisa ser proporcional ao que ela afirma fazer. Uma empresa que declara centralizar a propriedade intelectual de uma operação internacional e registra duas pessoas em meio período terá dificuldade em sustentar que as funções e os riscos descritos no contrato residem ali.

A simetria entre autorizar e revogar

O artigo 37 lista as hipóteses de revogação da autorização — e repete as três condições do artigo 32 na mesma redação. Autorização e revogação medem exatamente a mesma coisa.

Isso tem uma consequência prática que costuma passar despercebida: o teste não é de entrada. É permanente. E a verificação é institucionalizada pelo artigo 36, que obriga todo usuário, direto ou indireto, a apresentar declaração juramentada a cada dois anos à Área Zonas Francas, informando nível e qualidade dos recursos humanos empregados na zona, investimentos em ativo fixo, receitas percebidas e detalhe das atividades realizadas.

São os mesmos elementos do teste de substância. A declaração bienal é o instrumento de aferição.

Os limites de atuação

A regra do artigo 14 é a que mais surpreende quem chega com a expectativa de usar a zona franca como base para operar no Uruguai. Ela não serve a isso.

Pessoal e prazos

A Lei nº 15.921 exige que ao menos 75% do pessoal seja composto de cidadãos uruguaios. Quem pretenda ultrapassar 25% de estrangeiros deve requerer autorização à Área Zonas Francas, com justificativa; para atividades de serviços, admite-se requerer até 50% de pessoal estrangeiro por todo o prazo do contrato, mediante avaliação do Ministério de Economia e Finanças — e, se não houver pronunciamento em 60 dias, a solicitação se tem por aprovada (art. 45).

Os contratos de usuário direto têm prazo de 15 anos para atividade industrial e 10 anos para atividade comercial e de serviços. Prazos maiores são possíveis quando a empresa projetar, fora da Área Metropolitana, mais de 50 empregados ou investimento superior a UI 20.000.000; dentro da Área Metropolitana, mais de 100 empregados ou investimento superior a UI 40.000.000 (arts. 34 e 35). Área Metropolitana, para esse efeito, é o raio de 40 km do km 0 de Montevidéu.

Prorrogações exigem pedido fundamentado com no mínimo 120 dias de antecedência, depois de transcorridos ao menos 85% do prazo vigente (art. 31).

O tratamento tributário, com as exceções

O artigo 19 da Lei nº 15.921 isenta os usuários de todo tributo nacional. O artigo 20 traz as exceções, e elas importam:

As contribuições especiais de seguridade social não estão abrangidas pela isenção.

Os dividendos ou lucros creditados ou pagos a pessoas físicas ou jurídicas domiciliadas no exterior não são isentos quando estiverem gravados no país de domicílio do titular e existir ali crédito fiscal pelo imposto pago na República. A exceção é condicional: depende do tratamento no país do sócio. Ler essa regra isoladamente, sem olhar a legislação do outro lado, produz conclusão errada.

Estrangeiros que prestem serviços pessoais em zona franca e estejam excluídos do regime do Banco de Previsión Social podem optar por tributar suas rendas do trabalho pelo Imposto às Rendas dos Não Residentes.

Aplicação ao setor de nutracêuticos

Para uma operação de nutracêuticos avaliando o Uruguai como hub de propriedade intelectual, licenciamento ou centralização regional, três pontos merecem atenção particular.

A zona franca não dispensa autorização setorial. O artigo 12 do decreto é explícito: salvo disposição em contrário, a instalação e a realização de atividades em zona franca ficam submetidas ao regime geral e particular que as leis do país estabelecem para essas atividades. Quando a norma exigir autorização para funcionar ou o cumprimento de requisitos, não se autoriza o contrato sem comprovação. Admite-se autorização provisória apenas para instalação, com prazo para comprovar — e, vencido o prazo sem comprovação, a autorização fica revogada de pleno direito. Produto sujeito a registro sanitário continua sujeito a registro sanitário.

O objeto social tem de ser único e exclusivo. O artigo 39 exige que a pessoa jurídica usuária tenha por objeto único e exclusivo a realização das atividades de natureza substantiva previstas na lei. Isso impede a entidade de acumular funções — a holding que também licencia, também fatura e também detém participações não cabe nesse desenho.

A estrutura precisa ser proporcional à receita que se atribui a ela. Centralizar o faturamento internacional de uma operação de resposta direta numa entidade com equipe mínima é, precisamente, o que o artigo 32 foi redesenhado para apanhar — e o que a declaração bienal do artigo 36 verifica. O regime continua sendo competitivo para quem efetivamente opera dali. Deixou de ser um endereço.

Riscos e pontos de atenção

Substância é condição permanente, não requisito de entrada. A revogação do artigo 37 mede o mesmo que a autorização do artigo 32, e a declaração bienal é o mecanismo de aferição. Estrutura montada para passar uma vez não sobrevive ao segundo ciclo.

O critério é de adequação, não de número. A ausência de piso legal de empregados ou investimento corta nos dois sentidos: não há um mínimo a cumprir, mas também não há porto seguro. A proporcionalidade é avaliada caso a caso, contra os ativos, riscos e funções que o próprio contribuinte descreveu no Plano de Negócios. O documento que ele apresenta é a régua com que será medido.

A isenção de dividendos é condicional e depende da outra jurisdição. O artigo 20 só afasta a isenção quando houver tributação e crédito fiscal no país de domicílio do titular. Para sócio residente no Brasil, a análise não se encerra no Uruguai: é preciso ler o regime brasileiro de tributação de controladas no exterior em conjunto, e o resultado pode ser bem diferente do que a leitura isolada da lei uruguaia sugere.

Operar no Uruguai a partir da zona franca é vedado como regra. As exceções dos artigos 15 e 16 são estreitas, dependem de autorização prévia e são fiscalizadas. Descompasso entre a informação prestada e a realidade constatada faz a autorização ficar sem efeito.

Custo de manutenção. Contrato com o desenvolvedor, pessoal em tempo integral na zona, contabilidade local, declaração juramentada bienal e assessoria. Abaixo de certo patamar de operação, o custo consome o benefício.

A aplicação ao caso concreto exige confirmação com assessoria local na jurisdição. Este texto se funda no texto oficial da norma uruguaia; a prática da Área Zonas Francas na avaliação de proporcionalidade não está no texto, e é o que decide pedidos concretos.

Referências